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| 1916年7月17日國父在上海張園安塏第舉辦茶話發表關於地方自治演說。 |
針對國父的政府制度理論上，對於中央政府體制琢磨較多，但是對於地方制度上探討較少。筆者最近重讀國父對於地方制度文獻，深感過去由於用中華民國憲法角度去解讀國父的地方制度，可能有所誤解。這次以貼緊國父原文以及考證的方式，來重新理解國父的地方制度。
中央與地方事務分配：均權理論
國父在辛亥革命前，對於美國聯邦制度極為推崇。在1911年就曾表示：『中國於地理上分為二十二行省，加以三大屬地即蒙古、西藏、新疆是也，其面積實較全歐為大。各省氣候不同，故人民之習慣性質亦各隨氣候而為差異。似此情勢，於政治上萬不宜於中央集權，倘用北美聯邦制度實最相宜。』(革命之後當建立共和聯邦政體)但是在辛亥革命建立中華民國後，就推翻過去主張，認為中國是單一國家，非美國多數國家集合成一國家，所以不主張聯邦制度。
最早在1912年10月10日，為求南北統一遊歷中國北方，就有此種感觸，就說道：『余素知南方情形，今又親蒞北部，現信中國仍為整個之單一國家，且將永遠如是也。中國自廣州北至滿洲，自上海西迄國界，確為同一國家與同一民族。此種事實，直至中國學生留學外國之時，始有完全之認識。故首知中國為偉大之單一國者，乃留學外國之學生，彼等發見此種事實，並舉以告知國人；國人本其智力與熱誠，已完全了解此種意義。』(中國之鐵路計劃與民生主義)
在民權主義的演講中，更是強調在中國推行聯邦制度是不符合政治理論以及中國歷史民情，其表示：『十多年來，我國一般文人志士，想解決中國現在的問題，不根本上拿中美兩國的國情來比較，只就美國富強的結果而論，以為中國所希望的不過是在國家富強；美國之所以富強，是由於聯邦，中國要像美國一樣的富強，便應該聯省。美國聯邦制度的根本好處，是由於各邦自定憲法，分邦自治。我們要學美國的聯邦制度，變成聯省，根本上便應該各省自定憲法，分省自治；等到省憲實行了以後，然後再行聯合成立國憲。質而言之，就是將本來統一的中國，變成二十幾個獨立的單位，像一百年以前的美國十幾個獨立的邦一樣，然後再來聯合起來。這種見解和思想，真是謬誤到極點，可謂人云亦云，習而不察。像這樣只看見美國行聯邦制度，便成世界頂富強的國家，我們現在要中國富強，也要去學美國的聯邦制度，就是像前次所講的歐美人民爭民權，不說要爭民權，只說要爭自由平等，我們中國人此時來革命，也要學歐美人的口號，說去爭自由平等，都是一樣的盲從，都是一樣的莫明其妙。』(三民主義：民權主義 第四講)
那麼不推行聯邦制度，不訂立省憲，只有單一國之憲法。那麼中央與地方政府間權力與事務如何劃分呢？國父表示，不是從中央與地方來劃分，而是根據事務的性質來劃分，國父就表示：『權之分配，不當以中央或地方為對象，而當以權之性質為對象。權之宜屬於中央者，屬之中央可也；權之宜屬於地方者，屬之地方可也。例如軍事外交，宜統一不宜紛歧，此權之宜屬於中央者也。教育、衛生，隨地方情況而異，此權之宜屬於地方者也。更分析以言，同一軍事也，國防固宜屬之中央，然警備隊之設施，豈中央所能代勞，是又宜屬之地方矣。同一教育也，瀕海之區，宜側重水產，山谷之地，宜側重礦業或林業，是固宜予地方以措置之自由。然學制及義務教育年限，中央不能不為之畫一範圍，是中央亦不能不過問教育事業矣。是則同一事實，猶當於某程度以上屬之中央，某程度以下屬之地方。』(中華民國建設之基礎)，此一制度就是所謂的『均權制度』。
「省」的地位：中央政府的延伸機關
地方自治上，國父在《孫文學說》中提出，分為省、縣、鄉、村四個層次。地方自治上，以縣作為地方自治單位。省的地位上，一開始國父主張是作為中央政府的延伸，由中央政府直接指派，非由人民直接選舉所產生的地方自治機關。國父最早在1922年的〈中華民國建設之基礎〉文中提到：「行分縣自治，則現在省制之存廢問題為何如耶？吾意讀者當然有此一問。以吾之意，斯時省制即存，而為省長者，當一方受中央政府之委任，以處理省內國家行政事務；一方則為各縣自治之監督者，乃為得之。」
但在1924年「建國大綱」提到：「十四、每縣地方自治政府成立之後，得選國民代表一員，以組織代表會，參預中央政事。」、「十六、凡一省全數之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期，國民代表會得選舉省長，為本省自治之監督。至於該省內之國家行政，則省長受中央之指揮。」、「十八、縣為自治之單位，省立於中央與縣之間，以收聯絡之效。」由此可知，每縣選出的國民代表，在省級組成國民代表會，出席國民大會外，在「省」一層，「省」仍為中央政府的延伸，由國民代表會選出，但「省」仍受中央政府機關指揮。
國父為何將省作為中央政府延伸，並未給予理由。國父僅認為從地域上，認為地方建設如果由省開始，特別廣域，不利人民直接行使四大政權，其謂：「若底於直接民權，則有創制權、廢止權、退官權。但此種民權，不宜以廣漠之省境施行之，故當以縣為單位。」(中華民國之意義)，另從〈發揚民治說帖〉一文，可能只能推測出中國一省幅員廣大，其面積如同歐洲一國之大小，以省作為地方自治機關，不利為自治制度之推行。而省之功能，作為中央政府的延伸，職權為何？主要就是負責兩件事務：一、執行中央機關交辦之事務；二、監督縣自治之執行。
而從歷史來看，「省」為「行省」的簡稱，從歷史上來看，為中央一級機關的單位稱謂，如受漢字文化圈影響的日本，就以「省」作為中央一級機關單位稱謂。元代以少數民族之姿統治中國，為了壓制地方反抗勢力，所以將中央行政機關「中書省」，在地方上建立「中書省」的外派機關「行中書省」，架空地方行政力量，所以錢穆在《中國歷代政治得失》認為從根本上要廢棄「省」制。國父是否從中國歷史上來看，所以將省定位成中央政府延伸機關，就不得而知。
「縣」為地方自治主體
國父極為重視地方自治，相比於建設中央政府，認為建設地方自治才是發展根基，在1912年就曾說過：「國家之治，原因於地方，深望以後對於地方自治之組織，力為提倡贊助。地方自治之制既日發達，則一省之政治遂於此進步，推之國家亦然。」
為何要推動縣自治呢？就是透過縣自治，使人民在小範圍內，實行直接民權，並選出議員組織立法機關，選出縣長，組成執行機關。透過縣自治，發揚城、鎮、鄉等保甲、青苗等前清時期的地方軍事組織，轉化為人民地方自治機關，國父就解釋說過：「縣為吾國行政機關之最初級，故史稱知縣為親民之官，譬之建屋然，縣其基礎也，省其棟宇也，國其覆瓦也，必基礎鞏固，層累而上，而後棟宇覆瓦，始有所附麗而無傾覆之虞。清末至今，開明之士，侈言參政，於是國會省會，應運而生，買票賄選，舉國若狂，縣雖亦有議會，然自好之士，避之若浼，聰明俊秀之輩，率以地小不足廻旋，不屑與伍。於是充縣議員者，不外劣紳、流氓、地痞，辦縣地方事務者亦然，則縣自治之成績，從可知矣。今欲推行民治，謂宜大減其好高鶩遠之熱度，而萃全力於縣自治。」(發揚民治說帖)
縣自治是甚麼時候開始，只要一縣掃除革命障礙後，隨即進入訓政時期，由革命政府頒布縣民與革命政府間約法，規定政府統治權與人民權利義務。以3年為限，或者人民已經可以知道革命意義，即可開始民選縣長以及縣立法議員。開始推動民政、教育、警務、公共建設等事務，最後以縣為單位，選出國民代表一人，組成中央的國民大會。(中華民國建設之基礎)
「縣」的理想組織：美式的市經理制度
縣的組織上，國父除了提到縣長以及縣議會外，十分推崇美國的市經理制度，在1916年的〈自治制度為建設之礎石〉，就提到美國在1900年8月德州的Galveston，因為海嘯的襲擊，透過州議會改變州憲章，由人民選出的市議會，任命專業人士組成執行委員會，執行委員會人員具備專業城市管理資格，兼具行政與立法權力，對市議會負責，擬定政策、制定法律，2年1次全民直選，每季須向人民公開財政報表受到監督。(參考資料)受到此一制度啟發，主張人民直選縣長以及縣立法議員，立法議員制定法律，使縣長以及各行政單位依法行政，對於議會立法公布前，縣長可以向議會覆議，覆議不成仍要公布實行。
而人民可透過招集全民的縣地方國民大會，這裡的意思並非再選出代表，組成地方國民大會。而是全民直接實行對法律的創制、複決。或者對縣長、官吏與議員實行罷免權。
未竟部分：司法院、考試院、監察院參院的地方組織關聯
國父在中央主張五院制(行政、立法、司法、考試、監察)，在地方上明顯是主張兩機關制(行政與立法)。關於司法、考試、監察三院如何與地方機關內互動，並未具體指出。
國父在〈中華革命黨總章〉上，有明訂中華革命黨內試行五院制，以職員、革命黨支部、革命黨分部，可以推敲代表人民、省、縣三個組成。
先從司法院來論斷，司法權是屬於中央權限，根據中華革命黨總章，司法機關負責裁判人民間紛爭、政府與人民間紛爭、省與縣之間權限紛爭。根據廣州〈大理院暫行章程〉，設各級裁判機關，所援引是前清的〈法院編制法〉、〈各級審判廳試辦章程〉。前清〈法院編制法〉分四級三審制，地方上設立初級審判廳、地方審判廳、高等審判廳。相對應檢察機關設立初級檢察廳、地方檢察廳、高等檢察廳。
考試院所掌考試權屬於中央權限，建國大綱明定無論中央與地方官員候選與任用資格均要由考試院管理。根據1924年〈考試院組織條例〉，考試院在省級設立考試分院，並依分院管轄區域，設立巡迴考區，組織專門委員會進行考試。
監察院所掌監察權屬於中央權限，根據〈中華革命黨總章〉，負責監察公務的推行、糾正公務員的服務、稽查帳務、視察公務員行為。在中央，國父表示監察院負責將對國民大會負責之失職人員，提出國民大會罷免。(中國革命史)在地方上，並沒有說明，只能推估如同考試院一般，分省設立監察院分院，依據管轄區域設立巡迴監察區。對於人民直接選出的官員與議員，由監察分院彈劾，並由省國民代表會或者縣級以下人民直接罷免。
結論
國父的地方制度構想，與現行1946年〈中華民國憲法〉有點出入，但可以做為一些思考，針對地方制度要如何規劃。中國的主張民主政治，無論是民運或者聯邦派，都只著墨對於中央地府的組織，對於地方思考甚少。但以中國地廣人稠，要讓民主扎根，仍要從地方做起，地方上人民對於自己居住的區域最有感情，唯有建設好地方，透過地方上的民主扎根，那才能在中國民主繼續深耕下去。
而國父有些地方仍有不備之處，例如省真的只能作為中央政府延伸嗎？不能開放選舉省立法機關，不要透過國民代表會選出，由省民直接選舉產生，省直接實行罷免、創制與複決，不要有國民代表會。大型都市是否可以與省有相同地位，如上海、廣州、香港、澳門等。其實都有待完善，當然盡量能讓人民直接行使政權，減少透過代表機關行使，方能達到主權在民之意義。
