公民投票(下述簡稱「公投」) ，是一種透過投票方式，讓符合資格之一定公民，展現其對於法律規定以及政府政策表達意見之方式之一，由於現代國家承認人民自決權，是一種積極的民主表達權益。但此一權益，在現今被政客加以濫用，作為其政策背書之護身符，甚至在法規上加以限縮，雖然具有公民投票形式，但是只是一種意見之諮詢，以下整理，跟各位讀者分享。
孫中山的創制複決論以及憲法對於創制複決之規定
孫中山先生作為在中國推廣直接民主政治制度優先者，其對於民主政治，主張積極直接民權，認為19世紀歐美各國實行的議會制度是間接民主，可能會導致『代議制國會專制』的產生。其最早於〈中華民國之意義〉之演講表示：『歐美之共和國，創建遠在吾國之前。二十世紀之國，當含有創制之精神，不當自謂能效法於十八九世紀成法，而引為自足。共和政體為代表政體，世界各國，隸於此旗幟之下者，如希臘，則有貴族奴隸之堦級，直可稱之曰「專制共和」。如美國則已有十四省，樹直接民權之規模，而瑞士則全乎直接民權制度也。雖吾人今既易專制而成代議政體，然何可故步自封，落於人後。故今後國民當奮振全神於世界，發現一光芒萬丈之奇采，俾更進而底於直接民權之域。代議政體旗幟之下，吾民所享者，祇一種代議權。若底於直接民權，則有創制權、廢止權、退官權。但此種民權，不宜以廣漠之省境施行之，故當以縣為單位。地方財政完全由地方處理之，而分任中央之政費。其餘各種實業，則懲美國托拉斯之弊，而歸諸中央。如是數年，必有一莊嚴燦爛之中華民國發現於東大陸，駕諸世界共和國之上矣。』
由上文得知，孫中山沒有反對西方議會制政治制度，只是認為「不完美」。認為所謂民主制度，就是讓人民來決定國家政府組織以及國家政策，不僅是中央政府亦是，地方政府亦是。具體內容如何，就是有選舉、罷免、創制以及複決權，孫中山說道：『第一個是選舉權。現在世界上所謂先進的民權國家，普徧的只實行這一個民權，專行這一個民權，在政治之中是不是夠用呢？專行這一個民權，好比是最初次的舊機器，只有把機器推到前進的力，沒有拉回來的力。現在新式的方法除了選舉權之外，第二個就是罷免權，人民有了這個權便有拉回來的力。這兩個權是管理官吏的，人民有了這兩個權，對於政府之中的一切官吏，一面可以放出去，又一面可以調回來，來去都可以從人民的自由。這好比是新式的機器，一堆一拉，都可以由機器的自動。國家除了官吏之外，還有甚麼重要東西呢？其次的就是法律，所謂有了治人，還要有治法。人民要有甚麼權，才可以管理法律呢？如果大家看到了一種法律，以為是很有利於人民的，便要有一種權，自己決定出來，交到政府去執行，關於這種權，叫做創制權，這就是第三個民權。若是大家看到了從前的舊法律，以為是很不利于人民的，便要有一種權，自己去修改，修改好了之後，便要政府執行修改的新法律，廢止從前的舊法律，關於這種權，叫做複決權，這就是第四個民權。人民有了這四個權，才算是充分的民權，能夠實行這四個權，才算是澈底的直接民權。從前沒有充分民權的時候，人民選舉了官吏議員之後，便不能夠再問，這種民權是間接民權。間接民權就是代議政體，用代議士去管理政府，人民不能直接去管理政府。要人民能夠直接管理政府，便要人民能夠實行這四個民權。人民能夠實行四個民權，才叫做全民政治。』(民權主義第六講)
而在〈中華民國憲法〉制定上，根據憲法第 17 條規定：『人民有選舉、罷免、創制及複決之權。』且根據憲法第27條第一項第四款規定：『複決立法院所提之憲法修正案。』而在同條第二項規定：『關於創制複決兩權，除前項第三、第四兩款規定外，俟全國有半數之縣市曾經行使創制複決兩項政權時，由國民大會制定辦法並行使之。』此為當初憲法起草人之一張君勱，大力主張推行議會民主制的結果，極力萎縮國民大會實行創制複決權之權限。(可參考：雷震與中華民國憲政體制，p.7)而在地方組織之縣上，則無此一限制，憲法第 123 條規定：『縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權，對於縣長及其他縣自治人員，依法律行使選舉、罷免之權。』
關於領土問題，〈中華民國憲法〉第四條規定：「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」當時制憲者說明，領土的變更需要以法律通過進行，可以區分為：(一)領土的喪失，此為外蒙古獨立公投案；(二)領土的收回，此為臺、澎的光復。此為以法律形式變更領土之方式。(國民大會實錄，p.393)對於外蒙古問體，發生於〈中華民國憲法〉制定前，主要是因為美、英、蘇雅爾達協議對於中國主權侵犯，美、英兩國為了誘使蘇聯對日本宣戰，承認蘇聯提出承認外蒙古國際地位之要求，而蘇聯與中國政府進行〈中蘇友好同盟條約〉談判時，針對此一要求以獨立公投方式進行。而該公投於1945年10月20日以98.6%，無反對票方式通過，實則在人員選定以及公投流程上有極大爭議。(大國博弈的產物：1945年外蒙古獨立公投探微)蘇聯干涉中國主權完整，支持中共武裝叛亂，所以1953年中華民國政府於聯合國大會，以聯合國大會第505號決議案形式，獲得多數會員國承認，廢除〈中蘇友好同盟條約〉。臺北的立法院於1953年2月24日廢止《中蘇友好同盟條約》，拒絕承認外蒙古獨立。
而臺北現行為因應臺灣地區狀況的〈憲法增修條文〉第四條第四項規定：「中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之。」將憲法對於領土主權範圍之爭議，由片面中華民國得以統治範圍之人民加以決定，學理上跨越原先公投目的，僅限於制度內之公投範圍，從憲法角度上，有違背當初立憲宗旨之本意。
臺北〈公投法〉規定
臺北立法院於2003年制定〈公民投票法〉，2019年通過最新修正條文，以取代經過修憲而凍結的國民大會，雖然名為公民投票法，但從該法第二條第一款來看，可以區分為全國性公投以及地方性公投，而全國性公投根據第二條第二款規定：「全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。」雖然是以創制以及複決為名，根據學者解釋，此並非憲法上所稱孫中山模式的創制複決權，而是僅具有諮詢性質的公民投票模式，乃至於我國憲法創制複決之定義，是於現行憲政體制下，對於國家法律之創制複決，屬於體制內的人民權力，不涉及體制外對於國家存在形式之投票。(「公民投票」與「創制複決」之評析)
臺北的公投法，詳細訂立完整的公民投票流程，但是對於公民投票結果上，是十分微弱的。我們檢視公投法第三十條第一項規定：「公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：一、有關法律、自治條例之複決案，原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力。二、有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市、縣（市）政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會應於下一會期休會前完成審議程序。三、有關重大政策者，應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。四、依憲法之複決案，立法院應咨請總統公布。」
第三十條第一項第一款以及第四款較無爭議，畢竟是複決權的實行，具有絕對效力使該法條失效，對於立法院提出的憲法修正案複決，就等同於通過。(實際上並非複決，而是具有審查效力之複決權實行，承認人民對於憲法修正具有限度的修憲權。)但是最為有問題是對於第二款、立法原則之創制以及第三款、重大政策之審議，由總統以及行政機關對公民投票內容作必要之處置。
立法原則之創制規定，立法是屬於專業之事務，權限屬於立法院，而人民對於立法原則，應該只能提出大略之立法目的以及宗旨，關於具體之規定，應當由立法委員進行制定，而非在通過之後，在有限時間內，要求行政機關提案，所以在法律制定上，立法院應該有一處理創制權通過之特別委員會，由該委員會負責創制案通過之提案，並於該院期內，提交院會審議，若該委員會有怠惰之情形，監察院得以糾正。
最有疑問是第三款，臺灣地區所投票之公投案，多數屬於此種，由於只是要求總統以及行政機關作「必要之處置」，無實質之拘束力，以及透過司法或者監察之強制力，要求行政機關給予答覆，這也是公民投票法在臺灣遭受批評之緣故。(可參考：公投結果，過了會怎麼樣？政府或立法院下一步該做什麼？、全國性公投的效力)由於就算公投該議案通過後，可能遭到政府擱置，公投提案人以及人民對於政府並無拘束力，所以此一部分應該作討論部分是：國家政策之創制以及複決案是否存在？是否具有強制力或者只是諮議性質？
此一問題，不僅是我們中國人應該思考中華民國憲法實行形式，其實在民主國家亦有同樣之問題，民主國家對於國家政策之公投，多數只有諮詢之形式。(參考：公投門檻之跨國比較分析)筆者思考對於主權在民之意義，孫文曾經對於權能區分作出比喻表示：『人民是民國的主人，他只要能指定出一個目標來，像坐汽車的一般。至於如何做去，自有有技能的各種專門人才在。所以，人民知識程度雖低，只要說得出「要到那裏」一句話來，就無害於民主政治。』(權能區分的意義)既然如此，人民不僅在法律制定以及失效上擁有決定權，對於國家政策之方向上，亦有決定權。學者以及政客，對於人民不懂國家方向，而透過公投法對於政策性公投之架空，就如同民國初年之軍閥政客以及現在中共政權，以人民之政治之事之低弱，在中國無法實行民主政治之道理一樣，越發限制人民之權力，人民對於當前之政府只會不信任。當然或許會產生違背當前一般常識以及整體利益之公投結果，但是就如孫中山先生所表示：「民國之主人，今日雖幼稚，然民國之名有一日之存在，則顧名思義，自覺者必日多，而自由平等之思想亦必日進，則民權之發達終不可抑遏，此蓋進化自然之天道也。順天則昌，逆天則亡，此之謂也。」(三民主義)
所以筆者認為國家政策性投票案，其通過後對於國家機關具有拘束力，行政機關對於此一公投結果，應當暫緩實行或者依據公投結果修正政策之內容，而如果行政機關怠惰不變更，監察院得以予以糾正或對相關行政官員進行彈劾，國民大會亦得在院會上，依公投結果對行政機關進行質詢。
台獨的公投獨立論
許多政治學者都主張使用所謂民意方式，來解決海峽兩岸之問題。筆者拜讀台獨學者施正峰對於〈由民族自決權看台灣的主權取得〉一文，不僅在歷史論述上錯誤，在國際法學理論上又失去專業，變成只是政論性的論文。其於該文指出，由於中國清政府在《馬關條約》將臺灣割讓給予日本(該文是用『出賣』之情緒性用詞)，所以臺灣已經脫離中國有五十年以上，但是又隻字不提經過開羅宣言以及相關中國國民政府以及同盟國各國對於臺灣回歸中國之相關國際決議以及談判，直接跳到臺灣被中華民國政權所霸佔，在歷史解釋上無一致論述性，更缺乏學理。
在此解釋，國際法以及聯合國對於民族自決權，是針對殖民地以及自治領土所適用，聯合國在〈關於准許殖民地國家及民族獨立之宣言〉表示：『二、所有民族均有自決權，且憑此權利自由決定其政治地位，自由從事其經濟、社會及文化發展。』但該宣言又承認各國主權完整性，對於民族自決權大原則是：『七、所有國家均應在平等及不干涉他國內政及尊重各民族之主權及其領土完整之基礎上，忠實嚴格遵行聯合國憲章，世界人權宣言及本宣言之規定。』
上述原則，主張台獨學者皆知道，在聯合國決議上，臺灣是屬於中國之一部分，但是對於當前之中國政府之承認，根據聯合國大會第2758號決議案，由蔣介石政府的代表變更為中華人民共和國之中共政權。台獨學者只能自圓其說表示，臺灣人民並未被「同意」加入中華民國體系，乃至於成為中華民族之一部分，所以擁有主張台灣獨立民族自決權，乃至於以「臺灣」名義，加入中華人民共和國存在之聯合國。(人民自決權、聯合國與台灣)
從上述整理，可以發現台獨學者的國際法論述欠缺根據性，臺灣沒必要自我貶抑為殖民地。更何況，臺北的中華民國政府，在1971年前仍是國際上代表中國之政府，只是由於失去多數領土以及受到國際社會聯合中共，孤立蘇聯之政策影響，乃至現在受到中共的經濟援助以及廣大消費市場之需求，而抹殺臺北的中華民國政府之存在。
臺灣海峽問題是中國問題之一部分，是中國受到20世紀共產主義擴張受害之結果，筆者認為是應該要由中國全體人民，包含香港、澳門以及臺灣人民，對於民主生活之追求，唯有此一追求強烈，才會徹底瓦解中共政權，中國民主道路才會持續向前，中國內外部紛爭，不管是國際社會地位以及內部政策，方能徹底解決。
